【中文摘要】鄧小平在《香港特別行政區基本法》起草期間，明確否定了香港特區實行西方政治體制的主張，堅持國家主權、兼顧香港歷史、不照搬西方政治制度模式成為設計香港特區政治體制的指導思想。《香港特別行政區基本法》基於中央對香港特區的主權性管治權，規定了全國人大及其常委會、中央人民政府（國務院）對香港特別行政區的一部分立法權、行政權和法律適用的約束權；基於尊重香港歷史傳統，《香港特別行政區基本法》將原來的總督制度改造成行政主導制度，將原來體現“行政吸納政治”的行政局制度改造成行政會議制度，將原來的英美法系傳統基本保留。以往對香港特區政治體制的研究，僅從“行政主導，立法和行政之間既互相制衡、又互相配合，司法獨立”這一範疇來論證香港特區政治體制既非英式議會內閣制，也非美式三權分立制度，而未從國家主權和香港歷史角度加以考察。
【中文關鍵字】香港特區政治體制；國家主權；歷史傳統；行政主導
【全文】
回歸後的香港的政治體制是什麼？香港學術界和內地學術界的代表性表述皆為：行政主導，立法和行政既互相制衡、又互相配合，司法獨立。這一體制是不是西方“三權分立”制的一種表現形式？有人說是，也有人說不是。拙著《香港基本法爭議問題述評》持後說。筆者認為，主張香港特區政治體制是西方“三權分立”制的一種形式的觀點，錯在把香港特區當作一個獨立或半獨立的政治實體，而未清楚意識到香港特區是一個單一制國家結構裏直轄於中央政府的地方政權，未清楚意識到中國國家機構的組織原則是下級服從上級的民主集中制，未清楚意識到當年制定《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）時已經明確否定了“三權分立”制的主張，應將堅持國家主權和兼顧香港歷史作為設計香港特區政治體制的出發點。因此，香港特區根本不可能是獨立的橫向制衡、封閉運行的“三權分立”制的政治體制。
綜觀過去對香港特區政治體制的研究，人們只是從“行政主導，立法和行政之間既互相制衡、又互相配合，司法獨立”這一範疇來論述香港政治體制非英式議會內閣制或美式三權分立制度，而缺乏從國家主權和香港歷史角度來考察，這是必須彌補的研究缺陷。因為香港特別行政區是中國單一制國家結構下的相當於省、直轄市、自治區一級的地方行政區域；香港特區既不是聯邦制國家結構的成員單位，也不是一個別的獨立、半獨立的政治實體。在中國單一制國家結構和民主集中制國家組織原則的制約下，它不可能成為一個獨立的橫向制衡、封閉運行的“三權分立”制的政治體制；同時在“一國兩制”、港人治港、高度自治基本方針的制約下，它也不可能成為同內地相同的一個地方政權。因為它有自己的歷史傳統，而要保持香港的繁榮穩定，必須對其歷史傳統予以一定的繼承。這些正是認識香港回歸後政治體制的關鍵所在。如果僅從香港特區而不從國家和中央層面來考察香港特區的政治體制，就會“只見樹木，不見森林”，捨本逐末。因此，本文對此略加稽考，以求教於方家。
一、堅持中國國家主權和兼顧香港歷史是《香港基本法》設計政治體制的指導思想
眾所周知，在中英關於香港問題的談判中，英方曾經頑固堅持“以主權換治權”的策略，幻想1997年7月1日起香港的主權表面上歸還中國，但治權繼續由英方行使；或者說，由中國當“董事長”，英方當“總經理”。英方的這一策略也曾得到一部分港人的認同。但中方對此堅決反對，認為主權和治權是統一而不可分割的，並最終挫敗了英方想在香港回歸後繼續管治香港的企圖。英方在“以主權換治權”的策略失敗後，又在香港回歸後的地方自治權問題上做文章，企圖把中方主張的“高度自治”解釋成“完全自治”，從而排除中央政權對香港的憲制性管治權，把香港變成一個獨立或半獨立的、與內地“絕緣”的政治實體。英方的這一企圖最後同樣被中方挫敗。《中英聯合聲明》關於中國政府和香港地方政權關係的內容，一方面體現了中國基於主權原則擁有對香港的管治權，另一方面也體現了中央賦予香港的高度自治權。
中英談判雖然結束了，但談判期間英方和少數港人表現出來的排斥中央對港主權性管治權，以及把香港變成與內地“絕緣”的獨立或半獨立政治實體的觀念，仍然在香港社會有所殘留，這在《香港基本法》起草過程中有所反映。根據肖蔚雲教授（時任香港基本法起草委員會政治體制專題小組召集人之一）《論香港基本法》（北京大學出版社2003年出版）、李後先生（原國務院港澳辦副主任、時任香港基本法起草委員會秘書長）《百年屈辱史的終結香港問題始末》（中央文獻出版社1997年出版）、香港文匯出版社編輯和出版的《基本法的誕生》（1990年出版）、香港《大公報》編輯的《永遠的鄧公——香港及海內外名人訪談》（香港《大公報》2004年出版）等文獻記載，在上個世紀80年代的《香港基本法》起草期間，起草委員會下設的政治體制專題小組首先研究了關於設計香港特區政治體制應該遵循一些什麼原則的問題，經討論形成如下看法：（1）要符合《中英聯合聲明》的精神和“一國兩制”的原則，既要維護國家的統一和主權，又要體現高度自治；（2）要有利於保持香港的穩定與繁榮，有助於香港資本主義經濟的發展，同時兼顧社會各階層的利益；（3）既不能照搬國內，也不能照搬外國，要從香港的實際情況出發，保持香港原有政治體制的一些優點，並逐步發展適合於香港情況的民主制度。
但當進入具體問題的討論時，大家的想法就很不一致，主要有三種主張。一是，香港籍委員中的多數人主張採用類似美國式的三權分立、行政主導；二是，香港籍委員中的少數人（李柱銘、司徒華等）主張採用類似英國式的三權分立、立法主導；三是，內地委員認為未來特別行政區的政治體制應該是行政主導。他們認為，這可以在今後起草有關行政長官、行政機關和立法機關各自職權以及相互關係的條文中去體現，而不必在究竟誰主導的字面上爭論不休。後來經過多數委員同意，專題小組提出，原則上採用“三權分立”的模式，即司法獨立，行政機關與立法機關既互相制衡，又互相配合；同時提出，行政長官應有實權，但也要受到必要的監督。
鄧小平是“一國兩制”的總設計師，是起草《香港基本法》的總舵手。他在獲知基本法起草委員會政治體制專題小組意見之後，便於1987年4月16日會見了基本法起草委員會委員，就香港回歸後的政治體制問題主要講了如下三點意見。
1.香港特區政治體制必須以堅持中國主權、堅持中國主體實行社會主義制度為前提。中國政府必須在1997年7月1日恢復行使對香港的主權，回歸後必須由以愛國者為主體的港人來治理香港，愛國者的標準之一就是誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權。這些都是鄧小平在香港問題上多次強調過的一以貫之的基本立場。
主權包括一個國家對內的最高統治權和對外的獨立（防禦）權。基於捍衛國家主權之對內統治權的根本立場，鄧小平堅持中國主體實行社會主義制度，局部實行資本主義制度。“我們對香港、澳門、臺灣的政策，也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎上制定的……我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、臺灣問題的處理，就是‘一國兩制’”，“‘一國兩制’也要講兩個方面。一方面，社會主義國家裏允許一些特殊地區搞資本主義，不是搞一段時間，而是搞幾十年、成百年。另一方面，也要確定整個國家的主體是社會主義。”[1]鄧小平強調中國主體實行社會主義制度，此處“主體”至少有兩個含義：（1）中國絕大部分地區實行社會主義制度，小部分地區實行資本主義制度；（2）在中國大部分地區實行的社會主義制度和小部分地區實行的資本主義制度之間，前者居於主導、支配地位。因為沒有前者制定，就沒有後者；沒有前者保障，後者就無法正常生存。對此，鄧小平指出：“沒有中國共產黨，沒有中國的社會主義，誰能夠制定這樣的政策？沒有哪個人有這個膽識，哪一個黨派都不行……試想，中國要是改變了社會主義制度，改變了中國共產黨領導下的具有中國特色的社會主義制度，香港會是怎樣？香港的繁榮和穩定也會吹的。要真正能做到五十年不變，五十年以後也不變，就要大陸這個社會主義制度不變。”[2]
強調香港特區資本主義制度要受內地社會主義制度所主導、支配，是有實質意義的，這個實質意義體現在香港特區的政治體制不可能脫離中國的社會主義政治制度和政治體制的支配。例如，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，國務院是中央人民政府，香港特別行政區同內地一樣要選舉港籍人大代表，出席全國人民代表大會。全國人民代表大會及其常委會的立法權、法律解釋權、違憲審查權等，都對香港特區有約束力；香港特區政府同內地省級人民政府一樣，要受國務院的領導。所以，不管是鄧小平的講話還是中央的有關檔，都只是說回歸後香港原來的社會經濟制度不變、生活方式不變、法律制度基本不變，但從來沒有說過政治制度和政治體制不變，對香港原來的法律制度也只是說“基本不變”，而不是一成不變。
2.香港特區政治體制不能照搬英國式的議會內閣制和美國式的三權分立制。“香港制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀。現在如果照搬，比如搞‘三權分立’，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。對這個問題，請大家坐到一塊深思熟慮地想一下。”[3]鄧小平不止一次說到這一點，1988年6月3日他在會見“九十年代的中國與世界”國際會議全體與會者時說道：“香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度。我說過，現在香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度，今後也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成動亂，那是很不利的。這是個非常實際的嚴重問題。”[4]鄧小平在這裏指出，“香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀”，實際上強調了制定《香港基本法》需要兼顧香港的歷史與實際。英國人侵佔香港時期沒有實行過議會內閣制、美式三權分立制等，回歸後實行什麼樣的政治體制需要從香港的歷史和現實出發。2007年6月6日，全國人大常委會委員長吳邦國在紀念香港特別行政區基本法實施10周年座談會上的講話中也強調了這一點。他說：“在基本法起草過程中，有人提出香港特別行政區政治體制要搞‘三權分立’。1987年4月，鄧小平同志會見基本法起草委員會委員時明確指出：‘香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。’根據鄧小平同志這一重要思想，基本法從香港特別行政區的法律地位和實際情況出發，確立了以行政為主導的政治體制，其中最重要的就是行政長官在特別行政區政權機構的設置和運作中處於主導地位……這套政治體制既保留了香港原有政治體制中行之有效的部分，也適應了香港回歸祖國後的現實需要，是實現‘港人治港’、高度自治最好的政權組織形式。全面準確地把握這一點，對於保證‘一國兩制’方針和基本法的貫徹實施，正確處理香港特別行政區行政、立法和司法三者的關係，也是至關重要的。”[5]
3.中央政權必須保持對香港特區事務必要的干預權。鄧小平說：“還有一個問題必須說明：切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預。但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾，沒有破壞力量嗎？我看沒有這種自我安慰的根據。如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益……所以請諸位考慮，基本法要照顧到這些方面。有些事情，比如一九九七年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在‘民主’的幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干預不行。”[6]中央之所以保留對港事務的干預權，一是香港特區總會有些自己無力解決的事情，需要中央出面解決；二是如果香港特區發生危害國家根本利益的事情，特區政府阻止不果，中央必定干預。另據《鄧小平年譜》記載，1990年1月18日上午，鄧小平在會見《香港基本法》草委李嘉誠先生時說道，在考慮制定香港基本法時，他就講不能使中央政府無所作為，如果把香港變成反社會主義、反大陸的基地，中央政府就要干預，不干預會越搞越大。[7]鄧小平如此強調中央對港事務保留必要的干預權，決定了香港特區政治體制不可能是一種自我封閉運行的政治體制。正如《香港基本法》草委項淳一所說的那樣，如果香港實行“三權分立”，中央這一權往哪里擺？中國畢竟是單一制國家結構，而非聯邦制國家結構。[8]
最後，鄧小平強調了制定《香港基本法》一定要從實際情況出發，以便很好地體現“一國兩制”的構想。“總的來說，‘一國兩制’是個新事物，有很多我們預料不到的事情。基本法是個重要的檔，要非常認真地從實際出發來制定。我希望這是一個很好的法律，真正體現‘一國兩制’的構想，使它能夠行得通，能夠成功。”[9]
在鄧小平發表此番講話後的第二天，專題小組負責人對香港記者解釋說：“小組較早時確定的政治體制，不是真正的‘三權分立’，只是指司法獨立，行政機關與立法機關既互相制衡又互相配合。因找不到大家瞭解的名詞，就借用了‘三權分立’一詞”。[10]從此以後，起草委員會及有關專題小組即不再用“三權分立”的說法。
據基本法起草委員會委員許崇德教授回憶，鄧小平曾於基本法起草委員會成立之初、基本法起草過程之中、基本法起草結束之時，三次接見香港基本法起草委員會的委員，親自指導了基本法的起草工作，鄧小平的“接見和講話是基本法起草工作的最重要的指導思想”。《香港基本法》港籍草委譚耀宗先生回憶道，從1985年起草基本法時，“當時基本法怎麼寫，大家都有很多不同的意見。除了港澳辦官員對香港問題有特別研究外，所有起草委員都是完全沒有經驗的。”他指出，在基本法起草的那段時間裏，草委最主要的考慮是，基本法這麼重要的憲制性檔應該怎麼寫才能符合香港今後的發展呢？責任、壓力和難度都很大。但鄧小平於1987年4月16日接見基本法草委時講的一番話，“有如指路明燈，令草委們的思緒豁然開朗。”他說香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套，那未必適合我們。譚先生說，鄧公引述當時港督衛奕信的講法：政治發展要循序漸進。譚耀宗笑著指出：“這個講法不是中央先提出的，而是衛奕信發明的。鄧公說這個看法比較實際，也很適合香港。”譚耀宗說，鄧公的這次講話給了起草委員會很重要的參考價值，對日後的起草工作有很大幫助。[11]
【注釋】
[1]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第217頁、第219頁。
[2]同上注，第218頁。
[3]同上注，第220頁。
[4]同上注，第267頁。
[5]吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法把“一國兩制”偉大實踐推向前進——在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話》，《人民日報》2007年6月7日。
[6]同前注[1]，第221~222頁。
[7]參見中央文獻研究室編：《鄧小平年譜一九七——五 九九七》（下），中央文獻出版社2004年版，第315頁。
[8]參見香港文匯出版社編印：《基本法的誕生》，香巷文匯出版社1990年版，第99~100頁。
[9]同前注[1]，第222頁。
[10]李後：《百年屈辱史的終結——香港問題始末》，中央文獻出版社1997年版，第185頁，
[11]參見香港《大公報》編：《永遠的鄧公——香港及海內外名人訪談》，香港《大公報》2004年版，第60頁。
（來源：《法學》）
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