人大释法审时度势 国安委可制定执行机制

梁美芬 香港基本法委员会委员 立法会议员

近期就黎智英违反香港国安法可否聘请英国律师Tim Owen的问题，社会对香港国安法第63条展开热烈的讨论。香港国安法第63条第二款规定，担任辩护人或诉讼代理人的律师应当保守在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密和个人私隐。而第63条第1款则规定，办理国安法的危害国家安全犯罪案件的有关执法、司法机构的人员，或者办理其他危害国家安全罪案的香港特别行政区的执法、司法机构及其人员，都应当对办案过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人私隐予以保密。这两段的表述方式用的都是责任制：“应当”，即案件代理人、执行部门及相关人员等，“应当”保守国家秘密。

在制定香港国安法的时候，这些问题都曾讨论过，而最后确定现在的版本，是为了给香港特别行政区在遇到新情况的时候，留有一定空间去解决。本案当然牵涉到两地法律制度的分别，诠释不同条文涉及不同法律传统，会得出不同结论。

根据普通法，上诉庭一般不会推翻原讼庭的判决，除非出现这三种情况：一、原讼庭法官在法律上犯有错误；二、原讼庭法官在行使权力时没有考虑应考虑的因素，又或者考虑了不应该考虑的因素；三、原讼庭法官决定明显有错。

最终，终审法院就黎智英案有关聘用英国律师的问题判律政司败诉。终审法院认为，律政司上诉至终院时才提出新的法律观点及证据，不足以令终审法院推翻上诉法庭的判决，这是很多熟悉普通法人士都能预料的结果。

过往，就基本法的争议，也反映了普通法法院在审理关于基本法的一些条文时，和全国人大常委会的诠释时有分别。换言之，有部分条文全国人大常委会认为其立法原意应该是很清晰的，但是在普通法的法院，法官强调字义上的诠释(literal approach)，对于来自内地法律角度的立法原意，未必会考虑。

释法乃全国人大常委会的宪制权力

例如，轰动一时的吴嘉玲案就是一个典型案例。终审法院解释基本法第24条关于居留权的问题，采用的正是字义上的解释，因而判特区政府败诉。其实1999年1月29日香港法院判决吴嘉玲案之前，全国人民代表大会特别行政区筹委会早在1996年8月10日就居留权问题作了一份清晰的意见(即"筹委会意见")，提到孩子出生时，父或母一方必须是香港永久性居民。如果此意见书当时能够得到终审法院的重视，就不会有后来的庄丰源"双非儿童"案。因为"双非儿童"指的就是父母双方都不是香港永久性居民。不过这个观点在吴嘉玲案并没有受到充分讨论，律政司亦没有强调这点。

终审法院对于一些在基本法颁布后才颁布的法律文献(post-enactment extrinsic materials)，不会考虑包括反映立法原意的筹委会意见。吴嘉玲案最后导致1999年6月26日回归之后第一次全国人大常委会释法。全国人大常委会指出，终审法院没有根据基本法第158条第3款在终审判决前寻求全国人大常委会释法是错误的，又特别重申基本法第24条关于居留权的所有条文，立法原意一定是根据1996年8月10日筹委会意见。这些法律文献对国家乃是具约束性的重要法律文献。但我们不难见到，香港的法院纯粹以普通法判案，未必会考虑全国人大常委会制定的与立法原意相关的文件。

基本上在所有涉及居留权的案件审理过程中，都反映了香港法院对基本法第24条的解释，与全国人大常委会认为的立法原意并不一致。但全国人大常委会不是每次在表达了与香港法院有不同意见后都进行释法，例如庄丰源案，全国人大常委会在指出香港法院的解释有什么地方不符合全国人大常委会认为的立法原意后，却没有进行释法。

释法与否，始终由全国人大常委会审时度势后作决定。

香港回归祖国25年来，全国人大常委会曾经就基本法不同条文进行5次释法。唯一一次引用了158条第三款的是刚果案，其他的释法都是由全国人大常委会主动释法，譬如就政改、宣誓等问题都是主动释法。吴嘉玲案就是由特区政府向国务院提请报告，建议全国人大常委会就基本法第24条进行释法。当时，特区政府担心，没有办法应对突如其来的大量人口享有居留权而导致重大社会问题。之后，全国人大常委会就24条第二段第三款进行了释法，并在该释法中指明所有关于第24条的立法原意，要以1996年8月10日筹委会的意见为准。

无论根据基本法第158条第一款主动或由香港终审法院提请全国人大常委会释法，全国人大常委会进行法律解释是其宪制权力，其对所有全国性法律享有最终解释权，包括基本法及香港国安法。香港国安法正是透过基本法附件三，直接适用香港的全国性法律。

就黎智英案可否聘用英国律师一案，所涉及到的是香港国安法。香港国安法是一部很特别的全国性法律，既是组织法，又是实体法及程序法。香港国安法是全国性法律，毫无疑问，全国人大常委会对香港国安法任何一条均享有最后的解释权。这个宪制权力来自宪法第67条第四款。但香港国安法第40条明确说明，除该法第55条的情况外，香港法院对香港国安法可以行使管辖权。

现时就香港国安法第63条的立法原意，对黎智英聘请英国律师一案，终审法院的裁决被认为未能准确诠释相关条文的立法原意，全国人大常委会会否认为有需要释法呢？

人大释法乃香港法治的组成部分

全国人大常委会制定法律时，会将法律写得宽泛一些，不会把所有细节写出来，以令日后遇到一些新情况时，可以留有空间让执法者处理。香港国安法第63条的写法就是这样。第63条要求执法人员和代理律师应当保护国家机密，但没有说明具体惩处及如何执行。

在黎智英案于终审法院败诉后，特区政府建议提请全国人大常委会释法，厘清无本地全面执业资格的律师，能否处理国安法案件。

全国人大常委会释法是尚方宝剑，应如何用、何时用，是由国家考虑整体情况后作出决定，一旦认为需要释法，乃从香港公共利益、国家利益出发。此乃"一国两制"下的宪制秩序，也属香港法治的重要部分。有些人士认为，释法会损害香港司法独立，其实这是歪曲香港回归后的宪制秩序，或者说，说这些话的人是对"一国两制"的宪制秩序一无所知。

香港回归后的宪制秩序由宪法、香港基本法确立的，两者均明确规定，全国人大常委会享有对法律的解释权。然而，根据过往纪录，全国人大常委会并不会轻易行使释法权，即使在内地有重大的司法案件，牵涉到需要全国人大常委会就某些法律条文进行释法，全国人大常委会释法也是非常约制、非常精准，并不会随便使用。

再看香港国安法，该法第14条规定，香港特别行政区维护国家安全委员会的职责之一，就是要推进特区维护国家安全的法律制度和执行机制建设。我们阅读全国性法律的时候，不可以只看单一条文，例如不能只看该法第63条，而不看其他条文。

国安委决定不受司法复核

该法第14条订明，国安委有权有责推进该法执行机制的建设。国安委专注国安工作，而且国安委作出的决定不受司法复核。因此，国安委是一个很重要角色，当普通法的法官只根据过往的判例原则、未能考虑国安等重要因素，驳回特区政府上诉时，若特区政府认为可能会对国安造成漏洞，特区政府可以考虑引用该法第14条的权限，由国安委制定执行机制。

当年在解决外佣居留权Vallejos案件的时候，终审法院接纳律政司引用基本法第154条第二款，即任何人进出入境决定属于政府的酌情权，判政府胜诉。外佣案因此避免了释法。因此，如果用好香港国安法第14条，国安委就一些和国安相关的事宜，作出决定，这也是国安委的职责权范围。

例如，国安委可以给入境处指示，指明某些人士不符合维护国家安全标准、不适合入境香港。这个标准全世界每个国家都有的。拒绝某些人入境是不需要给予当事人理由的，我相信很多香港人想去外国而拿不到签证，有关国家也是没有给理由的。这样就可以给特区政府和行政机关有足够酌情权，在出现危害国安的新情况时，由国安委作出提示、指示或决定。此机制仍有待细化，但应可处理是否让一名海外人士入境香港工作的问题，亦可以为行政机关提供清晰的执行依据。

全国人大常委会绝对有权对适用于香港的全国性法律，包括基本法、香港国安法作出解释，但是全国人大常委会是否认为需要就这次案件引发的问题释法，须经全盘考虑。在此必须指出，香港社会一定要清楚，无论全国人大常委会释法与否，均符合"一国两制"的宪法秩序及香港法治，这是重要的法治教育题材。

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