数字政府建设中国再出发

2021年12月19日上午，北京市政务服务中心一层大厅，北京接诉即办改革实践展现场。新京报记者 王飞 摄

数字政府建设已成为全国各级政府要做好的一件大事。

近期，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（下称《意见》）明确了2025年和2035年分阶段实现的两个目标。到2025年，一个“政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成”。

2035年，一个“为基本实现社会主义现代化提供有力支撑”的“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成”。

《意见》的出台对于进一步完善数字政府建设体系框架、构筑协同高效的政府数字化履职能力体系、提升政府公共服务能力和推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义。

1 具有里程碑意义

参与《意见》起草工作的中国电子信息产业发展研究院研究员王伟玲告诉新京智库，《意见》是一份对中国数字政府建设具有里程碑意义的重要文件，是在继承中国电子政务40多年发展成果基础上的再出发、再转型、再升级。“对未来中长期数字政府发展影响深远”。

王伟玲表示，数字政府对于国家治理现代化的意义在于，使政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，有利于建设法治政府、廉洁政府、服务型政府。

通俗点说，就是要有温度和分寸。

民盟中央经济委副主任、城市经济学家冯奎对新京智库表示，“有温度”是指政府提供的公共服务有温度，即对弱势群体的普惠性关照；“有分寸”指的是在公共治理、行业监管方面要有分寸感，找到“可为”和“不可为”、“有为”和“无为”的边界与限度。

“从当前数字政府发展现状和《意见》内容来看，我国数字政府建设的确到了一个全新发展阶段”，冯奎说。经过全国各省及城市一段时间的创新“赛马”，特别是新冠疫情对政府数字化发展的多方面影响，的确到了一个总结经验、吸取教训、去粗取精、试点示范的阶段。过去的政府数字化取得了显著成效，但同时也到了需要面对新问题、应对新挑战的时期。

与此同时，通过一体化平台建设、全国性数据共享实践以及基础性、共性技术服务的供给，我国数字政府建设确实已经具备了挑战更高发展水平、以政府数字化助力政府治理现代化的基础和实力，“到了一个逐步找到中国特色数字政府建设之路的历史阶段”，冯奎说。

不过，我国政府数字化经历了一个摸着石头过河的历史阶段。学界主要将其分为两个时期，即信息化和数字化时期。

1973年1月，原第四机械工业部为了总结20世纪60年代中国计算机不能形成批量生产的教训，召开了一次“电子计算机专业会议”，即7301会议。这次会议提出联合研制小、中、大3个系列计算机的任务，以中、小型机为主，着力普及和运用。

一直到2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》。这个时期以硬件建设为主，“就是电脑进入政府办公室，相对简单的一个时期”，山东师范大学公共管理学院副教授赵金旭对新京智库说。

后来被称为我国首个国家电子政务总体规划的《关于电子政务建设指导意见》发布，一直到2018年是我国政府数字化的第二个时期，即信息化时期，

赵金旭介绍，这个时期以数据库建设为主。其中，前半段主要围绕“1站、2网、4库、12金”建设工作开展，2010年进入后半段。“基本框架建立起来后，实现各部门数据的有效整合则是工作的重点。”

从第一时期到第二时期，尽管政府数字化建设的内容不一样，但暴露出了一些相同的问题。比如，“顶层设计的统筹不够；数据的部门壁垒依然存在，导致重复建设的资源浪费以及数据流通不畅的业务梗阻；技术与业务的协同不够，导致‘技术之上’有时会左右或影响业务创新”，冯奎说。

因此，“数字政府建设是围绕公众诉求进行的一次政府业务流程的重塑”，赵金旭说。传统的政府是各个职能部门条块化的，公众或企业法人去政府部门办事是一个串联关系，因为你得走很多部门才能把一件事办好，但是有了信息化平台之后，你只要登录这个平台提交完整的信息和材料即可，这就变成了并联关系。

冯奎还表示，从对各地政府数字化建设与数字治理的作用来看，《意见》还有三个重要作用。即进一步清晰把握我国数字政府的未来发展方向，在决策、管理、技术等方面明确我国数字政府建设的边界。此外，在已有的发展成绩与基础之下，为下一阶段应对新的国际国内发展形势注入数字化动力。

2 全面推广数字政府

不过，前期的建设在广度和深度上都还不够。因此，数字政府建设试点工作在一些地区先开展了起来。

广东是公认的数字政府建设试点典型之一。清华大学政府管理与创新研究所所长、教授于安告诉新京智库，《意见》的制定吸取了很多广东数字政府建设的经验。在《意见》的起草过程中，于安应邀参加了起草单位召集的学者座谈会并提出了建议，会后他派博士研究生驻会参与起草单位的相关工作。于安曾参与过《突发事件应对法》等法律法规的起草研究工作。

2018年10月，广东省人民政府印发的《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》指出，“数字政府”是对传统政务信息化模式的改革，包括对政务信息化管理架构、业务架构、技术架构的重塑等。

广东省人民政府提出，要建成一个“上接国家、下联市县、横向到边、纵向到底全覆盖的‘数字政府’”。提出要借鉴“用户思维、流量思维、平台思维、跨界思维”等互联网思维，形成“政务互联网思维”。

一个背景是，2018年国务院进行机构改革。于安认为，通过机构改革建立新的行政体制，是广东数字政府得到迅速发展的重要背景。2018年开始了新一轮全国性党政机构改革，广东省重组了行政信息化和数据管理机构，成立了省内县级以上各级政府的政务服务数据管理部门。“这个新体制的特点是可以做到数字政府建设的全省统一。”

在“数字政府”改革前，广东省55个省直单位共设有承担信息化工作的机构44个，人员编制745名。

担任广东省人民政府副秘书长、广东省政务服务数据管理局局长时，逯峰撰文称，如此庞大的机构和人员投入，不仅造成人员和机构编制的浪费，而且导致管理部门与信息技术部门没有清晰的边界，在很大程度上，技术变相地主导了政府信息化发展的方向，业务被技术牵着走，形成了重技术、轻业务，重建设、轻应用等怪现象。

广东的改革得到了业界认可。北京大学政府管理学院教授黄璜即评价称，广东的前述《规划》“既继承了‘电子政务’的传统内容，又有新的方案”，囊括了近十年来（2010—2020年）尤其是党的十八大以来地方政府运用的新技术概念和应用模式，同时在体制机制上也有所创新。

浙江的政府数字化应用也有特色。2016年12月，浙江启动“最多跑一次”改革。2019年1月开始实施的《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》对“最多跑一次”的界定是，“自然人、法人和非法人组织向行政机关申请办理一件事，申请材料齐全、符合法定形式的，从提出申请到收到办理结果全程只需一次上门或者零上门”。

黄璜介绍，浙江省在2014 年率先建设“政务服务网”，提出到政府办事要像“网购”一样方便。这个网站第一次打通全省政务机构，实现所谓“政务服务”的整体化，为后来中央和各地建设“互联网+政务服务”提供了借鉴。

3 北京接诉即办改革成典型案例

北京则走了另一条数字政府建设路径，即在市长热线基础上进行的接诉即办改革。2018年初，北京市委将“街乡吹哨、部门报到”改革作为“1号改革课题”，建立起基层治理的应急机制、服务群众的响应机制、打通抓落实“最后一公里”工作机制，构建简约高效的基层治理体制。

2019年，北京市人民政府进一步延展“吹哨”主体，以群众诉求为“哨”，政府职能部门向基层报到、向一线报到、向群众报到，推进“吹哨报到”向“接诉即办”深化延伸，建立起市委统一领导，“12345”市民服务热线为主渠道，各区、街道乡镇、社区村和各部门各单位闻风而动、接诉即办的为民服务体系。

“北京市的接诉即办改革是近年来超大型城市智慧治理的成功与典型案例。”吉林大学行政学院教授于君博对新京智库说。接诉即办以政务热线为抓手，能够直接精准识别群众反映的问题，省去了传统领导信箱、留言板等线上沟通的成本。

于君博表示，北京市的接诉即办改革中也有相关制度对接线员在接到群众热线的多少时间内进行记录、存档、派单、回访等工作流程的时限进行明确规定，进一步提升了解决问题时的效率。

不仅如此，依据工单信息与回访制度，上级政府能够比较客观地对下级政府进行量化考核，依据工单量、满意度对街道级、区级进行每月大排名，有针对性地进行奖惩，“实现了发现问题，分析问题，解决问题，获得反馈的闭环。”于君博说。

赵金旭此前在清华大学数据治理研究中心做博士后，参与北京市民服务热线“12345”的数据分析、绩效考核工作至今。他认为，北京接诉即办改革是用了巧力。巧在释放了数据的潜能，即将“12345”热线工单的“三率”考核与政府绩效考核挂钩。这是中国式政府治理结构中非常重要的一个“指挥棒”。

4 数据处理是未来的中心

未来的数字政府还需要更加智能。不仅要做到接诉即办，更要做到未诉先办。北京已进入实操阶段。

今年7月6日，为进一步加大“每月一题”政策措施的宣传解读力度，北京市政府门户网站首都之窗上线接诉即办“每月一题”专栏，集中发布“每月一题”高频问题的简明问答。

北京市政务服务管理局对此解释，“每月一题”是北京市接诉即办改革向主动治理、未诉先办深化的创新实践。每年根据上一年度“12345”民生大数据，选取若干诉求量大、涉及面广、群众反映突出的高频共性难点问题进行专项治理。

赵金旭介绍，该项工作其实从2021年1月份就开始了。目的就是要倒逼各个部门去解决那些“原来解决不了，跨部门推诿扯皮的问题”，而且要主动、专门解决。

在这样一个新的历史阶段，于君博认为，数字化转型已经由以技术为驱动力推动组织变革的“技术-组织-变革”模式，转向以组织为变革开端提升技术利用效率，从而推动治理变革的“组织-技术-变革”模式。这种治理范式的根本转变在于“驱动力”的变化，也就是由以往的“技术驱动-以部门为中心”转为如今的“价值驱动-以公民为中心”。

“如今数字政府建设面临的最大挑战，已经不是传统意义上的‘科层体制纵向权力运行与网络系统扁平化需求’间的矛盾。”于君博说。而是，（特别对于地方政府而言）如何精准、有效、快速地识别公众需求，在发现问题的基础之上进行分析。同时，在识别问题之后，如何将政策兑现转化成可以解决实际问题的应用场景。

因此，在这样一个历史阶段，“数字政府建设好坏的评价和口碑直接来自于市场主体和公众的获得感”，冯奎说。因此，数字政府在治理、监管、服务等层面的价值输出和运营效能，也直接与整个数字化生态、互联网平台紧密融合，比如小程序、App等，并相互影响、相互促进。这种巨大的开放性与此前电子政务系统和平台的封闭性是完全不同的。

冯奎也认为，在越来越自动化、个性化、智能化的服务新时代，需要警惕技术和机器对公共治理行为的挟持与支配。比如，健康码、人脸识别等应用都出现了一些引起重大舆情的事件，这是在电子政务阶段尚未出现过的新问题。

这是《意见》提出要解决的问题。其明确了五大体系的构建，以“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”为中心，辅以安全保障、制度规则、数据资源和平台支撑4个体系。“从现实矛盾和认识程度来看，数据的治理（或处理）是未来数字政府建设的一个重点。”于安说。

利用数字政府建设打造一个政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，从而有利于建设法治政府、廉洁政府、服务型政府。这就是“数字政府对于国家治理现代化的意义”，王伟玲说。她独著的《数字政府：开辟国家治理现代化新境界》一书7月中旬出版。

就眼下而言，数字政府建设还有一个直观的影响，即对经济发展的拉动效用。根据产业研究咨询机构中研普华的测算，2020年我国智慧政务市场规模达到3326亿元，同比增长5.8%。

近两年数字抗疫发展迅速，进一步带动了数字政府的发展，同时考虑到数字政府的定义较智慧政务更广，中信证券预计，我国数字政府市场规模已超6000亿元。

新京报记者 肖隆平 孔雪

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