喬曉陽撰文談國家憲法和香港基本法

喬曉陽近影

香港回歸以後，香港居民都知道有香港基本法，而國家憲法好像與香港關係不大，這是一個誤區。當代世界絕大多數國家和地區的社會政治秩序，從法律上講，就是憲法秩序。香港是國家的一部分，香港基本法是根據國家憲法制定的，“一國兩制”方針政策和基本法確立的社會政治秩序是國家憲法秩序的重要方面。 從1997年7月1日起，香港居民已經生活在我國憲法規範的社會政治秩序之中，國家憲法透過香港基本法以及其他各種方式，深刻地影響著香港社會的方方面面。因此，要全面準確地理解基本法，適應並維護香港的社會政治秩序，必須從國家憲法出發，深入地學習和理解國家憲法。

一、憲法確認了近代以來中國人民奮鬥成果

在人類數千年文明史中，我們今天所講的憲法的歷史只有300多年的時間。近代資產階級為了奪取國家政權，針對當時實行的君主制度，提出了“主權在民”的口號，在資產階級民主革命成功之後，制定了憲法，確認了資產階級革命的成果，建立了現代國家的管理制度。中國是世界上歷史最悠久的國家之一，雖然在2,000多年前的古代文獻中，就有“憲法”這個詞語，但近代意義上的憲法同樣是伴隨著一場前所未有的巨大社會變革而出現的。

1840年鴉片戰爭以後，中國逐步淪為半殖民地半封建社會，西方列強野蠻入侵，封建統治腐朽無能，國家戰亂不已，人民饑寒交迫，中國人民和中華民族遭受了世所罕見的深重苦難。中國人民為了救亡圖存，奮起鬥爭，並在鬥爭中逐步認識到，要實現民族獨立、人民解放和國家富強、人民富裕，就必須推翻封建 專制統治，建立人民政權，對中國社會進行根本變革。在這個過程中，中國這片古老的土地上經歷了數次革命，最終中國共產黨領導的新民主主義取得了勝利；出現了數部憲法，最終起到維護國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安作用的，是我國的現行憲法，即《中華人民共和國憲法》。這部憲法以國家根本法的形式，確認了近代100多年來中國人民反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福的奮鬥成果，規定了國家的根本制度和國家生活中的重要準則，明確了國家的根本目的、根本任務以及確保這一目的和任務實現的制度和政策，從而為中國人民掌握國家權力，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家提供了根本保障。建國60多年尤其是改革開放30多年來，我們國家政治始終保持穩定，經濟持續快速發展，人民生活水準不斷改善，國際地位和影響力日益提高，每一個中國人的精神面貌都發生了根本性的變化。就香港而言，我們實現了以和平方式收回香港，推進祖國統一大業的目標，並且在這個過程中保持了香港繁榮穩定，保障了廣大香港居民的基本權利和自由。國家建設和發展的所有成就，包括推進祖國統一大業和香港回歸後取得的成就，都是在我國現行憲法所確立的社會政治秩序下取得的。

我國現行憲法之所以能夠取得成功，是因為它建立在我國的歷史和現實基礎之上，以實現民族獨立、人民解放和國家富強、人民富裕為目標，凝聚了我國各族人民的共同意志，選擇了適合我國國情的發展道路，解決了國家生存與發展的重大問題，並且始終不渝地加以貫徹執行。其中就包括為實現國家統一而作出特殊的憲法安排。

二、憲法確立了人民的主體地位

在中國幾千年封建統治下，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，占人口絕大多數的人民是封建王朝的統治對象，推翻封建專制統治，建立人民政權，就必須確立人民在國家的主體地位。我國憲法序言記載並確認了中國人民經過英勇奮鬥，推翻封建專制統治、掌握國家權力的進程，憲法第二條規定，“中 華人民共和國的一切權力屬於人民”，第二章規定了公民的基本權利和義務，全面保障了人民的權利和自由，從而確立了人民在國家中的主體地位。按照憲法的規定，人民成為了國家的主人，在中國歷史上是一個天翻地覆的變化，也是最重大的社會變革。基於國家的一切權力屬於人民，憲法全面規定了人民怎麼行使國家權力，怎麼管理和建設國家，怎麼實現國家富強、人民富裕。因此，憲法關於人民的主體地位的規定，既是對人民推翻封建專制統治鬥爭成果的確認，也是憲法所有規定的重要基石。

在憲法實施中，中央始終把堅持人民的主體地位放在首位。以中國共產黨十八大報告為例，該報告在提出建設中國特色社會主義的總任務之後，緊接著提出要完成這一總任務必須牢牢把握的八條基本要求，其中第一條就是必須堅持人民主體地位。中央對香港的基本方針政策和香港基本法的各項規定，也體現了堅持人民主體地位。香港回歸後，為什麼要保持香港原有的資本主義制度和生活方式不變？這是充分考慮到香港居民的意願；為什麼可以授權香港特別行政區高度自治、實行“港人治港”？這是因為香港居民不僅是香港的主人，也是國家的主人。2004年4月，我在香港講了這樣一段話：推進香港民主逐步向前發展，是由我國的國體即國家的性質決定的。我們國家的國號是“中華人民共和國”。

憲法明確規定，國家的一切權力屬於人民。國家的這一性質決定，我們國家的各級權力機關，包括從中央到地方的各級政權機關，都必須由人民通過民主選舉產生，獲得人民的授權，才能代表人民來行使對國家、社會的管治權。沒有人民的授權，任何組織和個人都無權代表人民行使管治權。在這一點上，香港特區與內地是完全一樣的。正是基於此，我國在1984年中英聯合聲明中就鄭重宣佈：“香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。” “香港特別行政區立法機關由選舉產生。”所以，在香港發展民主，最根本的依據是憲法，即憲法關於我們國家的性質以及人民在國家中具有的主體地位的規定。

三、憲法體現了人民的共同意志

憲法是國家的總章程，是人民行使國家權力的總章程，1949年中華人民共和國成立時，我國有五億四千萬人口，現在則有十三億七千萬人口，這麼多人肯定會有不同想法、不同主張，按照哪種想法和主張來管理國家呢？憲法的一個重要功能就是把絕大多數人民的主張上升為國家的主張，把絕大多數人民對國家根 本制度、基本原則以及所要實行的基本制度和政策的共同認識，即人民的共同意志，用根本大法的形式確定下來，作為國家一切活動的基本準則，作為建設一個文明富強的國家、實現人民共同富裕的基礎。

1949年中國共產黨領導中國人民取得新民主主義革命的勝利，建立人民當家作主的中華人民共和國，完成了近代以來中國人民和無數仁人志士夢寐以 求的民族獨立、人民解放的歷史任務。經過近代以來100多年的艱苦鬥爭，中國人民的最大共識就是，要建設一個繁榮富強的國家，實現人民共同富裕，一是要堅 持中國共產黨的領導，二是要走社會主義道路。從1949年制定的起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，到1954年制定的《中華人民共和國憲法》，所有規定都體現了中國人民的共同意志，但最核心的就是這兩條。1982年修改憲法時，在憲法序言中對此作出了明確的規定，即“中國各族人民將繼續 在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。” 憲法序言是憲法的重要組成部分，是憲法精神的集中體現，與憲法條文具有同等的法律效力。有人說，憲法序言沒有法律效力，這種觀點是不能成立的。這是因為，第一，憲法是一個整體，決不能把憲法分割成有效力的部分和沒有效力的部分。全國人大通過憲法時，從整體上賦予憲法最高法律效力。作為憲法不可分割的有機組成部分，序言當然不能脫離憲法的整體而成為沒有法律效力的部分。第二，如果憲法序言沒有法律效力，那麼，“一個中心，兩個基本點”的基本路線以及國家重大方針政策就會失去憲法保障。第三，憲法序言對憲法條文的實施具有重要指導意義，只有掌握序言的精神，才能深刻理解每個憲法條文的內涵、意義和作用。憲法序言關於堅持中國共產黨領導和社會主義道路的規定是中國人民的共同意志，而且憲法序言具有法律效力，這就決定了違背憲法序言的規定就是違憲。1982年修改憲法時，解決歷史遺留下來的香港問題已經提上了議事日程。憲法第31條關於設立特別行政區、在特別行政區可以實行特殊的制度和政策的規定，同樣體現了全體中國人民的共同意志。需要特別指出的是，這一共同意志是在國家主體堅持中國共產黨的領導和社會主義制度的前提下達成的，否定國家主體實行的基本制度和政策，必然動搖在特別行政區實行特殊制度和政策的基礎。正如鄧小平先生曾經指出的，“我們堅持社會主義制度，堅持四項基本原則（指憲法序言規定的堅持中國共產黨領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想為指導，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路。——作者注），是老早就確定了的，寫在憲法上的。我們對香港、 澳門、臺灣的政策，也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎上制定的。”“試想，中國要是改變了社會主義制度，改變了中國共產黨領導下的具有中國特色的社會主義制度，香港會是怎樣？香港的繁榮和穩定也會吹的。要真正做到五十年不變，五十年後也不變，就要大陸這個社會主義制度不變。”所以，國家主體堅持中國共產黨領導的中國特色社會主義制度，在香港和澳門設立特別行政區，實行資本主義制度和政策，在憲法上是一個整體，都是全體中國人民的共同意志。

四、憲法規定了國家的根本政治制度

國家一切權力屬於人民，那麼，人民要怎麼建立國家機構，行使國家權力，這就是通常所說的政體問題。憲法第二條在規定國家一切權力屬於人民之後， 緊接著規定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會制度是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，從而成為國家的根本政治制度。按照我國憲法的規定，各級人民代表大會都是通過選舉產生的，受人民監督，對人民負責；全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院、最高人民法院和最高人民檢察院由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會負責；全國人民代表大會還行使立法權、監督權、人事任免權和重大事項決定權。根據憲法的規定，在全國範圍內建立了人民代表大會制度和各級政權機構，人民通過這些政權機構有效地行使國家權力。事實證明，只有堅持人民代表大會制度，人民才能真正行使國家權力，國家才能得到有效的管理，脫離人民代表大會制度，人民就會失去管理國家的權力，國家就會陷入混亂，也就談不上建設與發展， 人民也就難於安居樂業，過上好日子。

按照憲法和香港基本法的規定，在香港特別行政區沒有設立地方人民代表大會，而是根據“一國兩制”方針政策和香港的實際情況，採用了一套以行政為主導的政治體制來實現和保障香港居民的民主權利。儘管如此，人民代表大會制度在香港特別行政區的治理中仍然具有重要的地位和作用。也就是說，人民代表大會制度作為包括香港在內的國家根本政治制度的性質沒有改變。

首先，按照基本法第21條的規定，香港居民中的中國公民享有依法參與國家事務管理的權利。根據全國人民代表大會確定的名額和代表產生辦法，由香港居民中的中國公民在香港選出香港特別行政區的全國人民代表大會代表，參與最高國家權力機關的工作。香港回歸後，香港居民中的中國公民與其他所有中國公民一起在國家具有主體地位，是國家的主人，有權利參與國家事務的管理。怎麼參與國家事務的管理？就是通過人民代表大會制度。其次，香港特別行政區是全國人民代表大會決定設立的，香港基本法是全國人民代表大會制定的，為什麼全國人民代表大會有權決定設立香港特別行政區、制定基本法？這是憲法的規定，是憲法規定 的人民代表大會制度決定的。第三，按照香港基本法的規定，全國人民代表大會具有基本法的修改權，全國人民代表大會常務委員會具有解釋基本法、就基本法規定的事項作出決定的權力。為什麼全國人民代表大會及其常務委員會有這樣的權力？這同樣是人民代表大會制度決定的。因此，人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，不是離香港社會政治生活很遠，而是已經成為香港社會政治生活的一部分。

五、憲法賦予了基本法特殊地位

憲法作為國家的最高法律規範，具有最高的法律效力，任何法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例都必須符合憲法，與憲法相抵觸的，一律無效。這就提出一個問題，香港基本法中有許多規定與憲法規定不一致，怎麼確保這些規定有效？答案是：憲法通過賦予基本法特殊地位來保障基本法規定的效力。 這個問題通常被稱為憲法與基本法的關係問題。

香港基本法從兩個方面作出了規定：第一，基本法序言第三段規定，基本法是根據憲法制定的，這就肯定了憲法是包括香港在內的國家最高法律，具有最大的權威性和最高的法律效力。第二，基本法第11條規定，根據憲法第31條（即“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區實行的制度按照具體情況由全 國人民表大會以法律規定。”——作者注），香港特別行政區實行的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據。也就是說，在香港特別行政區實行的制度和政策，將以基本法為依據，憲法相應的規定不在香港特別行政區施行。這裏有一個法理問題，即我們通常說憲法是“母法”，基本法是“子法”，“子法”是不能限制“母法”效力的，基本法第11條規定的法理是什麼？這個問題的答案在於憲法第31條規定的性質，即憲法第31條是憲法的一項特別條款。憲法的適用和法律適用一樣，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。既然憲法第31條已經授權全國人民代表大會以法律規定特別行政區實行的制度，那麼按照憲法第31條，全國人民代表大會制定的基本法所規定的特別行政區制度和政策，就具有優先適用的地位。因此，基本法第11條規定的法理，是憲法特別條款與一般條款的關係問題，憲法關於社會主義制度和政策的規定不在香港特別行政區實施，是憲法第31條的效力所致，而不是基本法限制了憲法有關條文的效力。由於基本法是根據憲法制定的，基於憲法的最高法律效力，基本法第11條的另外一個含義是，如果不屬於該條規定的範疇，仍然要適用憲法的規定。

全國人民代表大會通過基本法時，為了消除香港社會關於基本法是否符合憲法問題的疑慮，專門作出了《全國人民代表大會關於香港特別行政區基本法的決定》，宣佈香港基本法是根據憲法並按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。對於這個決定，要從兩個方面來理解，一是這個決定的前提就是憲法在香港特別 行政區具有效力，基本法是根據憲法制定的，因此，基本法必須符合憲法，這種符合不是只符合憲法一個條文就可以，而是要全面符合憲法的規定。二是這個決定帶有進一步明確憲法第31條含義的作用，憲法第31條的規定比較原則，特別行政區實行的制度是什麼，憲法本身沒有直接規定，全國人民代表大會關於基本法的決定，起到了宣告這種制度的具體內容的效果。因此，我們說憲法和基本法一起構成香港特別行政區的憲制法律基礎。要理解香港特別行政區實行的制度的特殊之處， 它的法律界限在哪里，要看憲法，要把它放在憲法規定的框架中來理解和執行。

六、憲法是“一國兩制”的基礎和保障

我在中國法學會舉辦的紀念現行憲法頒佈30周年座談會上講過這麼一段話：“我國現行憲法施行的30年，是中國特色社會主義現代化建設取得巨大成 就的30年，是實現祖國統一大業取得重大進展的30年，也是我國國際影響力日益增長，成為維護世界和平主要力量的30年。如果把這30年來在我們國家土地 上發生的一切比喻為宏偉的畫卷，這幅畫卷就是伴隨著憲法的施行而展開的，這當中，‘一國兩制’偉大構想成功付諸實施，是濃墨重彩的一筆。說它濃墨重彩，是因為香港和澳門保持原有的資本主義制度，卻成為建設中國特色社會主義宏偉畫卷的一個精彩局部。社會主義與資本主義是如此不同，是什麼使它們共存於統一的國家之中，使這幅畫卷成為一個整體？靠的就是憲法的調整，在‘一國兩制’的實踐中，憲法始終發揮著國家最高法律規範的作用。”

在貫徹落實“一國兩制”和香港基本法過程中，強調要有憲法思維，這是由憲法在現代國家所具有的崇高地位決定的。憲法是“根本法”和“最高法”， 這是憲法區別於一般法律的兩個顯著特徵，也是香港基本法實施中必須把握的。說憲法是“根本法”，是從憲法的內容上講的，是指憲法“規定了國家的根本制度和根本任務”，解決的是國家政治、經濟、文化、社會生活中帶有戰略性、全局性、長遠性的問題，任何法律或者制度再特殊，也不能損害國家的根本制度和根本任務；說憲法是“最高法”，是從憲法效力上講的，是指憲法“具有最高的法律效力”，任何法律或者制度，都不能與憲法相抵觸。我們要深刻認識和把握憲法的這兩個特徵，不斷增強崇尚憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺性和主動性，才能真正使憲法成為全國各族人民的共同行為準則，才能確保香港基本法的實施不走樣、不變形，從而確保國家持續穩定發展，確保香港的長期繁榮穩定，從而實現中華民族偉大復興的中國夢。

（作者/喬曉陽系全國人大法律委員會主任委員 原文刊載香港《紫荊》雜誌2016年3月）