關於香港二十三條立法的幾點看法

（本報時政評論員 週新政）

近日，香港社会各界再次掀起基本法第二十三條立法的熱潮。在此，本人就此談談自己的一些看法。

一、第一次立法尝试的失败

2002年7月，董建華連任特首後，即擬推行香港基本法第二十三條立法。2002年9月24日，特區政府向社會發佈《實施基本法第二十三條諮詢檔》，展開為期三個月的諮詢活動。香港特區政府保安局，於2003年2月11日，向香港立法會提交《國家安全（立法條文）條例草案》。

由於香港社會各界對《國安條例草案》的內容和立法程式存在歧義，2003年9月5日，董建華宣佈，為消除社會對基本法第二十三條立法的疑慮，決定撤回《國安條例草案》。法案於2004年7月22日失效，该法案的失效，標誌著這次立法活動以失敗收場。对此，笔者個人認為，這次失敗主要有以下原因：

1、文化差异导致误解。很多港人認為，二十三條立法是對人權和自由的限制與干涉。實際上，所謂叛國、顛覆、分裂國家等，必須是“意圖”加“行使武力”的嚴格規範。一般港人表達意見的集會或示威遊行，並不在叛國、顛覆等的範疇。

2、特区政府推行立法方式不当。二十三條立法最大的爭議是特區政府，僅以“藍紙草案”諮詢，藍紙草案是已經由行政當局呈交立法會的法律草案；白紙草案是尚未提交立法會的草稿，一般用於較重大或具爭議性的課題，政府認為有必要在提交藍紙草案前作廣泛的諮詢。香港大部分立法是沒有經過白紙草案階段的，但二十三條立法本身爭議較大，就有人對特區政府僅以“藍紙草案”諮詢很反感。

3、自由党的倒戈。2000年第二屆立法會，反對的泛民主派有22位議員，支持的建制派有38位議員。建制派中的自由黨議席，且一直表示支持立法，但在2003年7月6日，時任自由黨主席田北俊向行政長官辭去行政會議成員職務，要求政府延遲二十三條立法。

4、部分港人的国家意识淡薄。

5、经济衰退、社会萧条、政绩不佳。

6、外国政治势力干扰。

二、二十三条立法的渊源：

香港《國安條例草案》的直接立法依據，是香港基本法第二十三條規定：“香港特別行政區應自行立法，禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”屬於基本法的次級立法。

特區政府當年推出《國安條例草案》的立法原則是：㈠必須全面落實《基本法》的規定，通過香港特區的法律予以實施；㈡必須充分保障國家的根本利益；㈢所有罪行均儘量清楚和嚴謹訂明，以免生歧義或抵觸《基本法》所保障的基本權利和自由。說明特區政府確認該草案的立法淵源來自香港基本法。

三、二十三条立法的本质：

笔者個人認為，二十三條立法應該是一部刑事法律。因為該條規定的是性質極為嚴重的涉及國家安全的禁止性事項，如：禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動等。這種叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，不僅在內地刑法中，而且在世界絕大多數國家或地區的立法中都屬於犯罪行為，屬於由國家強制力執行禁止的刑法事項。

從法律條文本身來看，基本法第二十三條是一條有強制力的授權性規則：首先是中央通過基本法的形式授權香港特區（地方政權）制定並行使關於國家安全的立法；其次，該法律條文同時為香港特區設定了一個必須履行的法定義務；其三，該條文要求香港特區在本特區範圍內執行關於國家安全的立法，制止當地發生的可能威脅到國家整體安全的行為。

從政治背景來看，香港作為中國不可分割的一個部分，在“一國兩制”方針下，通過基本法得到中央政權在立法、行政、司法等方面極大的授權；要維護這種特殊的權利，就必須承擔起基本法第二十三條等賦予香港及香港人民的憲制義務；這不僅是對中央的承諾，對國家整體安全的保護，同时，也是對香港現行制度和秩序的一種積極的自我保護。

四、国家安全立法的国际惯例

從國際慣例來看，按照基本法第二十三條規定制定的安全法規完全符合國際通則。實際上，包括強烈反對《國安條例草案》的反對派所推崇的英美等西方國家一樣有國家安全方面的法律法規。美國早在1947年就通過了《美國國家安全法》，用以調整規範有關國家安全的活動。

回歸前，港英政府制定的法律中，也有維護國家安全的相關條文，《國安條例草案》條文中提出的七個國安罪名，分別包括在香港現行的三個法律中。“叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府”四個罪名涉及香港現行的《刑事罪行條例》（1971，第200章）第一部“叛國罪”和第二部“其他反對政府的犯罪”。“竊取國家機密”罪名，目前，香港適用的是《官方機密條例》（第521章）處理諜報和非法披露官方數據等罪行。“禁止外國的政治性組織和團體在香港進行政治活動和禁止香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”難道是因為回歸前的相關條文維護的是英國的國家安全利益，所以沒人反對；回歸後要維護中國的國家安全利益了，就有人要跳出來反對了？真是岂有此理！

五、二十三条的立法模式

實際上，笔者認為，基本法第二十三條規定的次級立法的立法意圖，就是將叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密等的行為刑事法律化，避免我國在維護國家安全的法律制裁體系上出現漏洞，以確保國家安全和政治穩定。當然，該次級立法的刑事法律屬性，並不排斥對於一些非故意的危害不大的行為作出必要的非刑事法律規定，如對政治性組織或團體進行規管的行政法規等。

刑事法律的設立按國際通例則主要有兩種模式：刑事法典化和單行法律。刑事法典化就是修改現行的刑法典，在其中加進二十三條立法的內容；單行法律就是制訂專門的單行刑事法律，就二十三條的立法相關事宜作出規定。

就目前來說，二十三條的立法，當然是採用單行法律模式。因為香港本身並沒有統一的刑法典，所有的刑法規範均散見於不同的法例及普通法之中，近年來又陸續制定了一系列的單行刑事條例，如《刑事罪行條例》、《殺人罪條例》、《有組織及嚴重犯罪條例》等。二十三條立法依例制定《國安條例》是沒有任何問題的。

六、二十三条立法的意义

落實香港基本法第二十三條立法的工作具有重大的意義。它既是對國家安全的保障，也是對“一國兩制”的保障，香港基本法的核心是“一國兩制”，“一國兩制”的前提是“一國”。堅持一個國家的原則，就要維護祖國統一和領土完整。這是香港特區政府和七百萬香港市民義不容辭的責任。

有調查發現，大多數民眾對基本法的內容以及基本法第二十三條的條文內容缺乏了解。事實上，二十三條立法的目的是為了避免使香港變為世界間諜中心影響國家安全，而非泛民主派宣揚的侵犯民眾自由。為此，必須將落實第二十三條立法的過程，化為宣傳推廣基本法知識，以及大力增強港人國家民族意識的過程。

香港殖民一百多年，回歸祖国不足二十年，很多港人在心理上還沒有認同中國是自己的祖國，因此，二十三條立法的重點是讓香港人心回歸。