全國人大外事委員會主任委員、社科院國家全球戰略智庫首席專家傅瑩
朝鮮半島核問題是東北亞安全局勢中最具複雜性和最具不確定性的因素，也是當前亞太乃至國際社會高度聚焦的安全熱點。隨著朝核問題的升溫，國際社會上不斷有人在問：中國為什麼不能在管住朝鮮上負起更大責任？
中國是自2003年起應美方要求斡旋半島核問題並且主持多邊談判的。作為發展中國家，中國奉行和平共處五項原則。在朝核這個涉及地區安全的問題上，中國的立場是堅決反對核擴散。
自從承擔起斡旋責任以來，中方明確要求朝鮮停止核研發，也督促其他各方，尤其是美方，關注和解決朝鮮提出的合理安全關切。然而，美國與朝鮮之間深刻的互不信任使得多年來談判達成的協議總是得不到落實。中方堅持不懈地履行了自己的責任，努力斡旋，並根據聯合國安理會的決議，參加了對朝鮮核導活動的制裁。但是，中國在督促美國和朝鮮承擔起應盡責任的問題上缺乏強制力。
中國不掌握解決朝核問題的鑰匙，在說服朝方停止核專案上也缺乏關鍵籌碼;而被朝鮮視為安全威脅來源的美國，對朝方安全訴求這個解決核問題的關鍵條件不願予以考慮。美朝雙方的意圖南轅北轍，致使朝鮮半島核問題陷入困境。朝方伺機推動核導發展進程，2005年以來已經進行了五次核子試驗和難以計數的導彈試射。與此同時，聯合國安理會通過的制裁也層層加碼，美韓針對朝鮮的大規模軍事演習不斷升級。半島對抗和對立的氣氛日趨緊張，和平談判遲遲無法重啟，目前的局勢相當危險。
在國際舞臺上，民族國家是國際關係中的主要行為體，享有國際法賦予的主權權利。強國通常擁 有比較大的主動權，同時也必須承受自己言行所引發的結果。小國或弱國會對強國的壓力做出反制性應對，同樣也會付出代價。國際形勢就是在國與國之間對具體問題的處置和應對所引發的波瀾湧動，國家之間出現的緊張關係往往會在這個過程中相互折沖，甚至導致局勢走向與預期不同的方向。 因此，中國方面認為通過和談解決核問題是一個“帕累托最優選擇”。雖然不能滿足當事各方的最高訴求，但卻能以最小的代價實現利益最大化，當然這也需要各方都承擔責任，都做出應有的妥協。目前和談未能取得成效，恰是由於已達成的協議得不到全面執行，並由此導致談判的中止。
無論過去還是將來，為了維護地區和平和穩定，中國一直致力於推動實現半島無核化，支持通過對話妥善解決朝核問題。半島南北雙方間只有一線之隔，又都是中國的近鄰，中國與朝鮮的邊界線有1300公里的，如果半島雙方發生武裝衝突，必然危及地區和平，導致大量無辜平民的嚴重傷亡，並且使事態滑向難以掌控的方向。過去幾十年在世界許多地區發生的輕率動武帶來的教訓是深刻的。
本文試圖梳理近年來朝核談判的經緯，包括從三方會談到六方會談再到會談破裂的歷程，所講述的事情有些是筆者親身經歷的。本著盡可能地還原歷史真實面目的態度，筆者希望幫助人們瞭解：事情何以發展到今天這個地步？和談成功的機會何以被一再錯過？但願這些回望可以為將來更明智的選擇提供借鑒。
解鈴還須系鈴人，要打開朝核問題的“鏽鎖”，還是要找到那把鑰匙。
《美朝框架協議》與第一次朝核危機
說到中國在朝核問題中扮演的角色，2003年是一個分水嶺。關於朝核問題的國際多邊解決機制在這一年誕生，中國作為多邊談判的重要斡旋者，被卷了進來。在此之前，朝核問題一直是由朝美兩家在談。事情要從2003年2月美國國務卿鮑威爾訪華說起，當時筆者作為中國外交部亞洲司司長參加了接待。鮑威爾來中國有兩個重要的背景：一是2003年1月10日，朝鮮宣佈退出《不擴散核武器條約》，第二次朝核危機爆發;二是海灣地區局勢日益緊張，美國對伊拉克軍事行動已箭在弦上，時任美國總統小布希為避免陷入中東和東亞兩線壓力的困境，派鮑威爾到中國遊說。
在北京人民大會堂，時任中國國家副主席胡錦濤會見了鮑威爾一行。鮑威爾提出希望中國出面斡旋朝鮮核問題，並表示美方無法再相信朝鮮，但是願意採取多邊方式尋找解決辦法，建議由中國邀請美國和朝鮮派代表來北京“談一談”。
鮑威爾訪華是因第二次朝核危機而起，而危機之所以在此時爆發，很大程度上是因為《美朝框架協議》沒有得到執行，導致雙方關係破裂。時至2003年，美國並未在指定時間用兩座1000兆瓦輕水反應堆替換朝鮮的石墨核反應爐和其他相關設施，而朝鮮也沒有完全履行協議。其背景則是朝鮮半島局勢在過去半個多世紀的風起雲湧和相關國家關係的演變。正如《美朝框架協議》這一名字所體現的，美國和朝鮮是這段歷史的主角。
考察朝核問題的根源，需要追溯到對朝鮮戰爭的戰後處置。這場戰爭從法律意義上講，至今沒有正式結束。
1953年7月27日，以朝鮮人民軍最高司令官和中國人民志願軍司令員為一方，以聯合國軍總司令為另一方，雙方在板門店簽署了《朝鮮停戰協定》和《關於停戰協定的臨時補充協議》。但是那只是一紙停戰協定，而非和平條約，也就是說，相關國家雖然休戰了，但仍處於戰爭狀態。 這是朝鮮半島局勢長期以來穩定不下來的重要根源之一。
停戰協定簽署之後，以北緯38度線為軍事分界線，朝鮮半島一南一北繼續處於分裂狀態。南方即大韓民國，得到以美國為首的西方國家的扶持，北方即朝鮮民主主義人民共和國，其背後則是以蘇聯為代表的社會主義陣營，朝鮮半島成為全球冷戰和美蘇爭霸的前沿。在美蘇對峙相對處於均衡的情況下，朝鮮半島在相當長時間內基本上是平靜的。
戰後朝鮮半島軍力部署基本上是南方占優。美國在韓國保留了駐軍，並於1957年起在韓部署了包括戰術核武器在內的一系列進攻性武器。上世紀90年代初，隨著美蘇核裁軍倡議的實施，美國全部撤出在半島的核武器，改由美軍在美國本土和太平洋總部轄區的核力量承擔對韓國的核保護義務。
冷戰初期，面對巨大的外部生存威脅，朝鮮選擇主要依靠蘇聯獲得安全、經濟和能源的保障和支持，並在蘇聯的幫助下進行有限的核研究。1959年，朝鮮建立了以和平利用核能為目的的寧邊原子能研究所;1965年朝鮮擁有了自己第一個2兆瓦的小型輕水反應堆，此後蘇聯專家便回國了。需要提到的是，當時的蘇聯無意幫助朝鮮進行核武器的研發，在向朝傳授核子物理知識時並沒有提供鈾濃縮和鈈生產技術。
上世紀80年代，朝鮮開始建造一座5兆瓦電功率的天然鈾石墨氣冷堆，反應堆建成後可以年產 6公斤武器級鈈。從這時起，美國開始注意到朝鮮發展核能力的意圖，並在1985年通過向蘇聯施壓，敦促朝鮮加入了《不擴散核武器條約》(NPT)。作為交換，蘇聯與朝鮮簽署了經濟、科學與技術協定，承諾提供新的輕水反應堆。但後來蘇聯並沒有履行該協議，而朝鮮在加入NPT之後也沒有按條約履行過接受國際原子能機構核查的“義務”。
進入上世紀90年代，蘇聯的衰落和解體以及冷戰的終結徹底打破了半島的均勢，朝鮮陷入極度的無依靠和不安全感，國家面臨一種“系統性困局”。經濟上，朝鮮失去了來自蘇聯的援助和支持，工農業生產一落千丈。而韓國經濟則在上世紀70年代起飛，並保持了多年的高速增長。
1991年9月17日，第46屆聯合國大會一致通過朝鮮和韓國同時加入聯合國的決議。1991年《蘇朝友好合作互助條約》到期，蘇聯的繼承者俄羅斯沒有聲明自動續約(進而在1994年宣佈廢止該條約)。1991年10月5日，金日成主席訪華與中國領導人討論了蘇聯垮臺後的國際形勢和對策。鄧小平在會見時表示，中國此階段在處理國際問題時“主要是觀察，少露鋒芒，沉著應對” 。“韜光養晦”成為中國外交的指導思想。當時中國早已脫離蘇聯陣營，冷戰結束並不意味著中國就要扛起領導社會主義陣營的大旗。
接踵而至的是1992年8月中韓建交，當時中韓兩國各方面的民間交往已經在快速擴展，建立外交關係勢在必行。而朝鮮顯然對此感到不滿和失望，也更加孤立。此後中朝高層互訪幾近中斷，直到1999年朝鮮最高人民會議常任委員會委員長金永南訪華方得以恢復。
時至今日，人們也許仍不能對當時朝鮮深重的危機感有足夠的瞭解。需要認識到的是，上世紀90代年初的一系列變故深深刺激朝鮮決定“走自己的路”，這包括在安全問題上的“核選擇”。在這一系列變故中，不能忽略的一個事實則是：蘇聯/俄羅斯和中國，在1988年漢城奧運會之後，主動順應潮流，改善和發展了與韓國的關係。形成鮮明對比的是，作為半島停戰直接當事方之一的美國，沒有採取明顯的對應措施改善與朝鮮的關係，它的盟國日本也沒有，從而錯過了“交叉承認”“恢復外交關係”的良機。
1990年前後，美國根據衛星圖片，認為朝鮮正在秘密研製核武器;國際原子能機構 (IAEA)要求依據《核不擴散條約》(NPT)對朝鮮進行核查。1992年5月至1993年2月間，朝鮮接受了國際原子能機構的6次不定期核查，但雙方對檢查的對象和結果意見不一。1993年3月美韓恢復曾於1992年暫停的“協作精神”聯合軍事演習，而此時國際原子能機構提出要對朝鮮進行“特別核查”。面對雙重壓力，朝鮮宣佈退出NPT，這導致第一次朝核危機的爆發 。當年4月1日，國際原子能機構將朝核問題提交聯合國安理會。而朝鮮則認為，朝核問題本質是朝鮮同美國之間的問題，而非朝鮮和國際原子能機構間的問題，因此只能由朝鮮和美國通過協商解決。
1992年美國民主黨總統比爾·克林頓上臺後，由於美蘇兩大陣營對抗的時代已經結束，美國判斷自身面臨的最現實和直接的安全威脅是日益增長的核武器與其他大規模殺傷性武器的擴散。在此背景下，如何解決朝鮮核問題成為克林頓政府在亞洲面對的首要課題，美國開始重新審視朝鮮半島局勢。
在美國，施壓和強硬立場一度佔據主導地位。1994年6月16日，美參議院通過決議敦促克林頓採取行動，讓美軍做好“威懾，並在必要的情況下擊退朝鮮襲擊”的準備。但經過評估，美認識到對朝採取軍事行動會引發朝軍對韓國的攻擊，造成大量無辜平民的傷亡。就在美商討和評估軍事方案之際，美國前總統卡特赴平壤訪問，並面見了當時的朝鮮最高領導人金日成，並傳回了朝方願就核問題與美國談判的資訊，這促使克林頓政府改變態度，選擇了談判的路徑。
自1993年6月起，朝美雙方分別在紐約和日內瓦進行了三輪高級別會談，雙方最終簽署《關於解決朝鮮核問題的框架協議》(以下稱美朝框架協議)。其主要內容包括 ：朝鮮同意放棄處在建設過程中的兩座石墨反應堆。作為補償，美國將組織和領導一個國際財團，以融資方式在盡可能早的時間內向朝鮮提供價值40 億美元、總發電能力為1000兆瓦的兩臺輕水反應堆。為解決反應堆替換過程中的能源問題，美國將每年向朝鮮提供50 萬噸重油。在上述整個過程中，主要是朝美直接談判，包括中國在內的其他國家並未參與。
《美朝框架協議》簽署後，朝鮮半島局勢緩和了下來，但是協議的落實工作進展緩慢。美國牽頭成立了朝鮮半島能源開發組織(KEDO)，從國際上募集了一些資金開始向朝鮮運送重油，以幫助朝鮮彌補能源短缺造成的困難，寧邊反應堆中8000根廢燃料棒則被取出封存。然而美、日、韓幫助朝鮮拆卸石墨減速反應堆並為其建設輕水堆的工作卻一拖再拖，沒有落實。
可以看到，克林頓在第一任期內成功化解了第一次朝核危機。在第二任期，他試圖通過與朝鮮加強接觸來徹底解決核問題。1999年10月，美國官方發佈了《美國對朝政策評估：成果與建議》，指出要“採用全面、綜合的方式應對朝鮮核武及彈道導彈專案，以雙邊談判為核心手段，輔以與日本和韓國的三邊協調”。但是在對具體承諾推進的過程中，雙方卻都沒有表現出足夠的意願和行動力，框架協議中的大部分內容未能及時得到落實。
到了克林頓執政的後期，朝美關係正常化的大門一度打開了一條縫隙 。2000年10月9日，朝國防委員會第一副委員長趙明錄作為金正日特使訪問美國。10月23日，時任美國國務卿奧爾布賴特對朝鮮進行了為期兩天的歷史性訪問，並與金正日會面。奧爾布賴特訪朝期間，向朝鮮領導人轉達了克林頓總統對改善美朝關係的設想，與朝方就朝鮮核導問題以及將朝從“支恐名單”中刪除問題進行了討論，並就互設聯絡處和將聯絡處升格為外交代表處問題進行協商，也探討了安排克林頓訪朝的可能性。
奧爾布賴特回國後，美方甚至把安排克林頓訪朝、進而促成金正日訪美提上了日程，但由於美國當時已進入總統換屆週期，跛腳狀態中的克林頓政府沒有時間和精力實現這個願景了。據奧爾布賴特回憶，就在離開白宮前一天，克林頓還向她表示，自己應該去平壤，而不是留在華盛頓為巴以問題做最後的斡旋。
多年後筆者與奧爾布賴特就此交換過意見，說到那時也許是解決朝核問題的重要機遇，可惜錯過了。
從第二次朝核危機
到三方會談、六方會談
克林頓政府曾希望新一屆美國政府能夠沿著自己任上開創的涉朝問題“新局面”走下去。然而，在2000年大選中勝出的共和黨新總統喬治·沃克·布希(小布希)被新保守主義分子包圍著，他在競選期間就不斷批評《美朝框架協議》，更把矛頭指向朝鮮政府，抨擊對朝接觸政策反而幫助這個政權避免了崩潰。顯然，美國對朝鮮的政策一直把“棄核”和“政權崩潰”攪合到一起考慮，以致於常常混淆了哪個是主要目標。而平壤很難理解這些變化，因此他們認定美國從一開始就不是認真的。
小布希總統上任伊始就重審對朝政策，推翻了克林頓政府改善關係的政策。八個月後，2001 年9月，美國發生了嚴重的恐怖襲擊事件，美國政府宣佈發動“反恐戰爭”。值得一提的是，“911事件”後，朝鮮外交部發言人在第一時間表態，說這是“令人惋惜和悲劇性的事件”，強調“作為聯合國的成員，朝鮮反對一切形式的恐怖主義和對其的支持，這一立場不會改變”。 朝鮮的這個表態完全不同於以往的對美強硬姿態，但小布希政府對此沒有給予理睬。在2002年1月的國情諮文中，小布希總統將朝鮮列為“邪惡軸心”國家。
2002年10月，美國情報部門宣稱發現了朝鮮的秘密核計劃，並掌握了朝鮮在國際市場上進行技術和設備採購的證據，將朝鮮與巴基斯坦秘密核交易的證據一併曝光。小布希政府東亞及太平洋事務助理國務卿詹姆斯·凱利緊急赴朝，在與朝副外相薑錫柱的會談中，他當面拿出朝鮮進口用於鈾濃縮離心機的“證據”，而薑毫不掩飾，親口承認這一切都屬實。
這件事引發美國朝野震驚。看起來，朝鮮在聲稱放棄研製以鈈為原材料的核武器的同時，又在 “明修棧道、暗度陳倉”，偷偷研發以鈾為原材料的核武器。小布希政府認為朝鮮背棄了《美朝框架協議》，由此宣佈終結雙邊談判，而在朝鮮看來，美國方面也沒有履行框架協議中的全部承諾。這次關係的破裂直接觸發了第二次朝核危機。
幾乎在同一時期，美國開始拉盟國一道在東海、黃海至印度洋一線實施“防擴散安全倡議”(PSI)。2002年12月，在美國授意下，西班牙海軍在葉門外海攔截了載有“飛毛腿”導彈的朝鮮貨船“小山號”，後來，在得到葉門政府作出僅供本國使用且下不為例保證的基礎上放行，是為“小山號事件”。
當年11月14日，美國主導的朝鮮半島能源開發組織(KEDO)決定停止向朝鮮運送重油。朝方則認為美國中止供油屬於違約，並於12月12日宣佈，將重啟根據《美朝框架協議》凍結的核計劃。2003年1月10日，朝宣佈正式退出《不擴散核武器條約》。
作為《不擴散核武器條約》締約國，中國堅決反對任何形式的核武器擴散，一貫主張全面禁止並徹底銷毀核武器。同時，中國主張通過談判和平解決分歧。既然《美朝框架協議》執行不下去了，而美國又希望中方能夠出面斡旋，幫助解決問題，並國務卿派鮑威爾到北京來遊說，經過慎重研究，並考慮到促朝棄核也符合中方利益，中國政府決定接受美方的請求。初步考慮邀請朝美雙方來中國進行三方會談。 鮑威爾訪華後，中方於2003年春派特使訪朝，雖不乏困難，但訪問基本上是成功的，朝方同意嘗試三方會談。但朝鮮的根本立場並沒有改變，還是希望與美方直接談，理由是核問題由美國對朝安全威脅引起，要解決也必須是朝美直接達成協議。中方把朝鮮的要求和意見轉達給了美方，而美方則堅持不能再與朝鮮單獨談，任何會談必須在有中方在場的情況下進行。朝美雙方的要求是完全擰著的，中方抓住“談”這個基本共識，以堅忍不拔的精神居中斡旋，終於雙方都同意派代表到中國來談一談，美方與朝方可以在三方框架內接觸。
中國外交部於4月22日發表了公開信息，表示：“中方一直主張通過對話和平解決朝核問題，這也是有關各方和國際社會的共識。基於上述共識，將邀請朝鮮和美國派代表團來中國進行會談。”中方通過積極介入，把各方拉回到了談判桌前。從2003年4 月到2007年10月，舉行了一輪中、美、朝三方會談和六輪有韓國、日本、俄羅斯加入的六方會談。過程充滿曲折，但對話使得朝核態勢基本維持在可控範圍內。六方會談中所形成的三份檔——2005年的《9·19共同聲明》、2007年的《2·13共同檔》和《10·3共同檔》——為通過對話談判和平解決朝核問題打下重要的政治基礎。 但令人遺憾的是，這些協議在達成後卻因為這樣或者那樣的變故往往得不到執行，會談常常陷入破裂，局勢一再地捲入螺旋上升的緊張狀況。
2003年4月23至25日，中朝美三方會談在北京舉行，筆者作為當時的中國外交部亞洲司司長，與朝鮮外務省美國局副局長李根和美國東亞及太平洋事務助理國務卿凱利分別率團與會。
但是會談還未正式開始便戲劇性地遭遇僵局。小布希總統有令在先，禁止美國代表團成員同朝方單獨進行任何形式的會面，而朝方則希望能與美方單獨談。三方會談的前一天晚上是中方主辦的宴會，美朝代表都出席了，席間，朝方談判代表李根借敬酒的機會與凱利單獨說話，直接告訴美方，朝鮮已經對乏燃料棒進行了後處理。凱利隨後把李根對他講的話轉述給筆者，生氣地說，他需要請示華盛頓如何應對。第二天早上美方代表團聲稱，不能與朝進行任何直接接觸了，只能三方一起談。朝方代表團則因此而拒絕出席三方會談。經過中方居中反復勸說，朝方放棄了退出會談的打算，但是三方會談實際上也只是中方分別與朝方和美方談。
這次三方會談的嘗試雖然艱難且不令人完全滿意，但朝美兩國回到談判桌前，讓國際社會看到了外交對話的可能性，緊張氣氛開始降溫。朝方提交了一份以放棄核開發和導彈試驗換取美日韓經濟援助和體制保證的“一攬子計畫”，這個方案體現了朝鮮的基本立場和思路，實際上成為以後幾輪會談朝方方案的基礎。
三方會談吸引了韓國和日本的強烈關注，國際社會對會談也更加關注。美要求擴大多邊會談，讓韓日加入進來，對此中方沒有感到困難，同時認為也應該讓俄羅斯加入。面對各方釋放的信號，中國繼續發揮作用，進行了大量靜悄悄的外交斡旋活動，穿梭訪問，廣泛聽取各方意見。圍繞核問題，朝鮮的態度是一以貫之的，即：朝鮮面對美國敵視政策，需要發展核武器來保障自身安全，朝鮮對美方已經無法信任。而中方表示堅決反對朝鮮走擁核的道路，但是可以理解朝鮮安全關切，支持多邊談判尋求和平解決辦法，而且願意承擔溝通協調並主辦更多會談的責任。
蘇聯解體之後，中國成為朝鮮最重要的合作夥伴和援助國，朝方需要維繫兩國合作關係，認識到應尊重中國這個友好鄰國的意見，對中方的和談建議難以回絕。而美國方面的態度則是非常強硬，小布希政府的立場是：保留軍事解決的選項，如何選擇要看朝鮮參加談判的表現。中方向美方轉達了朝鮮的意見，同時也表達了自己清晰的立場：中國堅決反對任何採用軍事手段的企圖，但是可以支持通過和平談判找到解決核問題的妥協方案。
由此可見，無論是美方還是朝方，各自都有兩手打算 ：美方是可以談，不行就打;朝方是要麼談出一個結果，要麼擁核自保。而中方採取的策略是全力推動談判，同時堅決打掉雙方另外的企圖。
筆者記得在一次訪問華盛頓的過程中，美方一再表示：“可以談，但是軍事解決的手段也在桌子上。” (We can talk, but the military option is also on the table。)中方不同意，強調如果美方堅持保留軍事解決的選項，朝方就要堅持保留擁核的選項了。後來，美方對措辭做了調整，表示“軍事解決的手段還沒有離開桌子”。(The military option is not off the table。)這個說法和前面的提法相比似乎沒有太大區別——尤其是對不以英語為母語的人來說，但美方很堅持，說這是總統的意思。筆者曾經開玩笑地問美方同事，如果“沒有離開桌子”，又不在桌子上面，會是在哪里？他說，你可以發揮想像力。而當筆者把這個話轉述給李根時，對方瞪大了眼睛問我：“那是在哪里？”
2003年7月，與朝鮮打過多年交道的外交部副部長戴秉國作為特使前後訪問朝鮮和美國，勸說雙方重啟對話。在朝鮮，戴秉國一行在與朝方同行長時間會談之後，受到金正日的接見。會見結束時，金正日說：“既然中國同志說可以再談，那我們就再試一試吧。”
這一輪斡旋的結果是，美方同意派代表團儘快到北京來談。在形式上，美方希望能讓韓日都加入進來，也不反對中方建議的讓俄羅斯參加。如果朝鮮希望三方談，美方同意再進行一次三方會談，但堅持必須緊接著就進入六方會談。中方把美方的意見轉達給了朝鮮，朝方的回應很痛快，說，只要美方同意與朝方直接接觸，其他要求都可以同意，也不妨就直接進入六方會談。
（下期續）
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